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EXECUÇÃO FISCAL DA FAZENDA NACIONAL - INALIENABILIDADE E INCOMUNICABILIDADE DOS BENS PENHORADOS - ALCANCE E APLICAÇÃO DO ARTIGO 53, § 1º, DA LEI Nº 8.212/91 - Daniel Carnio Costa

Juiz de Direito no Estado de São Paulo.

“A indisponibilidade dos bens penhorados em execução da Fazenda Nacional não pode ser oposta às Fazendas Estadual ou Municipal.”


Nos termos do art. 53, § 1º, da Lei nº 8.212/91, os bens penhorados em execução judicial da dívida ativa da União, suas autarquias e fundações públicas ficam desde logo indisponíveis.
Tal disposição de lei foi regulamentada pelo Decreto nº 2.173/97, onde também consta a indisponibilidade dos bens penhorados em execução fiscal da dívida ativa da União, suas autarquias e fundações públicas.


Essa indisponibilidade legal não se confunde com a indisponibilidade declarada nas liquidações extrajudiciais, que deve constar expressamente das averbações da matrícula do imóvel. Trata-se de conseqüência legal inerente, implícita ao ato de constrição efetivado pela União, suas autarquias ou fundações públicas.


A indisponibilidade legal, conforme reiterado entendimento do CSM de São Paulo, é forma especial de inalienabilidade e de impenhorabilidade.
Nesse sentido, a indisponibilidade decorrente da Lei nº 8.212/91 (art. 53, § 1º) objetiva a vedação do bem não só em relação ao devedor, mas também a terceiros, e resulta na impossibilidade de sua alienação ou de incidência de outro gravame.


Conforme aresto relatado pelo Des. MÁRCIO MARTINS BONILHA, “a indisponibilidade de bens é forma especial de inalienabilidade e impenhorabilidade, impedindo o acesso de títulos de disposição ou oneração, ainda que formalizados anteriormente à decretação da inalienabilidade” (Ap 029.886-0/4, SP, J. 04.06.1996).


No mesmo sentido ensina AVELINO DE BONA: “Da indisponibilidade resulta a inalienabilidade e esta envolve a incomunicabilidade e a impenhorabilidade dos bens. A impenhorabilidade é a situação que impede a nomeação ou autuação de penhora do imóvel por dívidas contraídas pelo titular do bem” (Títulos judiciais de registro de imóveis. Sagra-Luzzato, 1996, p. 126).


Desse modo, se o bem foi penhorado em execução fiscal da União, suas autarquias ou fundações públicas, não mais poderá ser penhorado em outra execução porque a efetivação da penhora em bem indisponível significaria permitir a quem, atingido por seus efeitos, obter por via oblíqua o que a lei proíbe (Des. MARCOS NOGUEIRA GARCEZ, AC 5.235/0, Acórdãos do CSM e Decisões da Corregedoria-Geral da Justiça do ESP, 1996, fls. 166, ANOREG).


Por outro lado, os bens indisponíveis por determinação legal equivalem aos bens inalienáveis e, nos termos do disposto no art. 649, I, do CPC, são absolutamente impenhoráveis. Tal proposição reforça a tese de que os bens indisponíveis por força do art. 53, § 1º, da Lei nº 8.212/91 não mais poderão ser penhorados em outras execuções.
Essa conclusão afigura-se correta, porém incompleta. Isso porque, não me parece que os bens indisponíveis em razão da penhora em execução fiscal da Fazenda Nacional (União, autarquias ou fundações públicas) sejam excluídos da penhora em execuções movidas pelas Fazendas Estaduais e Municipais.


A indisponibilidade prevista no art. 53, § 1º da Lei nº 8.212/91 não tem aplicação quando se trata de penhoras realizadas em execuções fiscais dos Estados e dos Municípios.
Senão, vejamos.


O CTN dispõe em seu art. 187, parágrafo único, sobre o concurso de preferência que se verifica entre pessoas jurídicas de direito público em relação à cobrança judicial do crédito tributário.


Admite o CTN, então, ainda que de forma implícita, a existência de diversas penhoras sobre o mesmo bem em execuções fiscais da União, dos Estados e dos Municípios. O CTN foi recepcionado pela atual CF com força de lei complementar, pois trata de matérias reservadas às leis complementares.


Desse modo, seu conteúdo não pode ser alterado ou revogado por lei ordinária.
Nesse sentido, ensina HUGO DE BRITO MACHADO: “O CTN trata de matéria reservada às leis complementares. Por isto há de ser considerado uma lei complementar. Não tem este nome porque na época em que foi votado a CF não fazia a distinção hoje adotada. Hoje, porém, estando a matéria de que se ocupa reservada às leis complementares, não pode o CTN ser modificado ou alterado por lei ordinária” (Curso de direito tributário 11. ed. Malheiros, p. 52/53).


Diante disso, resta evidente que a disposição do art. 53, § 1º, da Lei nº 8.212/91, por ser veiculada por lei ordinária, não prevalece, nem altera o disposto no art. 187, parágrafo único, do CTN.


Logo, a indisponibilidade dos bens penhorados em execução da Fazenda Nacional não pode ser oposta às Fazendas Estadual ou Municipal.


Ressalte-se, ainda, que a LEF, em seu art. 30, dispõe que os bens gravados com cláusula de inalienabilidade ou de impenhorabilidade respondem pelo pagamento da Dívida Ativa da Fazenda Pública, sem ressalvar qualquer dos entes federativos.
Sobre a não-incidência do art. 53, § 1º, da Lei nº 8.212/91, em relação às Fazendas Estadual e Municipal, assim já decidiu o TJSP:


“Execução fiscal. O fato dos bens terem sido penhorados na execução fiscal ajuizada pela Fazenda Nacional não impede a penhora na execução fiscal ajuizada pela Fazenda do Estado. Concurso de credores que se resolve pelos arts. 187, parágrafo único, do CTN, e 29 da Lei nº 6.830/80. Inaplicabilidade do disposto no § 1º do art. 53 da Lei nº 8.212, de 1991. Recurso provido.” (JTJ 205/226)


E não se alegue que o disposto no art. 649, I, do CPC, representa empecilho à penhora pelas Fazendas do Estado e do Município daqueles bens já penhorados pela União, suas autarquias e fundações públicas.


É certo que os bens indisponíveis por determinação legal equivalem aos bens inalienáveis e, nos termos do disposto no art. 649, I, do CPC, são absolutamente impenhoráveis.
Todavia, o art. 649, I, do CPC também não tem aplicação ao caso específico, diante do que dispõe o art. 30 da LEF.
A LEF, conforme já afirmado acima, dispõe que os bens gravados com cláusula de inalienabilidade ou de impenhorabilidade respondem pelo pagamento da Dívida Ativa da Fazenda Pública.


Trata-se de lei federal (Lei nº 6.830/80) e posterior ao CPC (Lei nº 5.869/73). Além disso, é considerada lei especial em relação ao CPC, regulando a matéria de maneira diversa.
Por isso, com fundamento no art. 2º, § 1º, da LICC, afirma-se com segurança que o art. 30 da LEF derrogou o art. 649, I, do CPC, afastando a impenhorabilidade de bens inalienáveis em relação à Fazenda Pública de qualquer dos entes federativos.


Conclui-se, pois, que os bens penhorados em execução judicial da dívida ativa da União, suas autarquias e fundações públicas ficam desde logo indisponíveis, não podendo ser penhorados em outras execuções, salvo quando se trate de execuções fiscais ajuizadas pelos Estados e pelos Municípios.

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